बिधिको शासन, शक्तिको पृथकिकरण र त्यसले खोज्ने शासकिय स्वरुप

सार:  बेलायति ढाँचाको शासन प्रणालि भएका  नेपाल लगायतका अन्य अबिकसित देशमा देखिने राजनैतिक बिकृतिहरु (भ्रष्टाचार, चरम दण्डहिनता, आदि) बिधायिका र कार्यपालिका बिच हुनु पर्ने शक्तिको पृथकिकरण नहुदा उत्पन्न हुने  -चोरलाई चौतारो लगाउने खालका – गलत प्रकारका परिपाटिगत उत्प्रेरणाहरु (systemic incentives) र  तिनै उत्प्रेरणाबाट अभिप्रेरित, स्वार्थि, नैतिक धरातल  भासिएका नेताहरुको  स्वार्थलोलुप  राजनैतिक रणनितिको योगको परिणाम हो भन्न सकिन्छ। यो दुष्चक्रबाट देशलाइ फुत्काउन बेलायति ढाँचाको शासकिय स्वरुप त्यागेर अमेरिकि ढाँचामा राज्य शक्तिहरुको पूर्ण पृथकिकरण गर्न जरुरि छ।

अरु देशहरुको तुलनामा नेपाल अझै अबिकसित रहनुको मूल कारण नेपालमा बिधिको शासन कायम हुन नसक्नुनै हो भन्नेमा हाम्रा बिचारक तथा बिश्लेषकहरु सहमत भएको देखिन्छ। सबै दलका नेताहरु पनि ब्यक्तिको हैन  बिधिको शासन हुनु पर्दछ भन्नेमा एक मत जस्तै देखिन्छन। तर जति पटक सरकार फेरिए पनि, नयाँ बिधान लेखिए पनि, नया परिमार्जित नियम कानुनहरु लागु भए पनि, राजनैतिक ब्यबस्थानै फेरिदा पनि नेपालमा बिधिको शासन भने कायम हुन सकेन। दण्डहिनता झन-झन मौलाउदै गयो र जनताले आफ्नो नागरिक हक-अधिकार सुरक्षित भएको अनुभूति गर्न सकेनन्। फलत: लगानि मैत्रि बाताबरण बन्न सकेन, उत्पादक क्षेत्रमा लगानि हुन सकेन, श्रमको उत्पादकत्व बढन सकेन। तुलनात्मक रुपले हेर्दा गरिब झन गरिब हुदै गए भने मध्यम बर्ग र ‘सत्मार्गबाट’ धनि भएकाहरु समेत गरिब हुदै गए; बिधिको धज्जि उडाउदै लगान असुल्ने लुटाह बर्ग मात्रै मौलाउदै गयो। जिबिकाको  बाटो नभेटेर युबाहरु बिदेशतिर लागे। देश बस्तुको सट्टा जनता (अदक्ष श्रम) निर्यात गर्ने भयो। यत्रो ठुलो राजनैतिक परिबर्तन हुनुको पनि कुनै मतलबनै नभएको जस्तो भयो।

पटक-पटक आन्दोलन गरि ठुलै राजनैतिक परिबर्तन ल्याउदा पनि बिधिको शासन कायम हुन नसकेर दण्डहिनता मौलाउदै जानुको कारण के होला त?  यसमा दोषि नेता हुन कि परिपाटि  (system) हो? नेपाल र नेपालीलाई समृद्द बनाउन सब भन्दा पहिला यि प्रश्नहरुको उत्तर खोज्नै पर्दछ। यो छोटो लेखमा यिनै प्रश्नहरूको उत्तर खोज्ने प्रयास गरिएको छ।

प्रजातान्त्रिक आन्दोलनको आन्तिम लक्ष: राज्यशक्तिहरुको पृथकिकरण

फ्रेन्च दार्शनिक मन्टे्सकुले राज्यमा बिधि (ऐन, नियम) बनाउने, (बिधि अनुसार) शासन गर्ने र आबश्यक परेको अबस्थामा बिधि र बिधानको ब्याख्या गर्ने तीन प्रकारका शक्ति हुने हुनाले राज्यको अत्याचारबाट नागरिकहरुको हक, अधिकार र स्वतन्त्रताको रक्षागर्न यि तिन शक्तिहरुलाई छुट्टा-छुट्टै राख्नु पर्दछ भन्ने सिध्दान्त प्रतिपादन गरे। यसलाई शक्तिहरुको पृथकिकरणको सिध्दान्त (the doctrine of separation of powers) भनिदो रहेछ।

जुन देशमा यि तीनै शक्ति एकै ठाउँमा रहन्छन वा एकै ब्यक्तिले प्रयोग गर्दछ त्यहाँ अन्ततोगत्वा निरङ्कुस शासन कायम हुन पुग्दछ, संसारको ईतिहास यस्को साक्षि छ। र, जहाँ यि तीन मध्ये कुनै दुई शक्तिहरू एकै ठाउँमा रहेको हुन्छ, अर्थात एक-अर्कासंग सधै सहमत हुने अबस्थामा रहन्छन, त्यहाँ तद्अनुरुपको बिकृति उत्पन्न भइ नागरिक हक हनन् हुन पुग्छ। कहिले काँहि त एकै ठाँउमा रहेका दुई शक्तिले तेश्रो शक्तिलाई पनि फिर्ता ल्याएर फेरि निरंकुशता स्थापित गराउन खोजेको ऊदाहरण (जस्तै अहिले को ईजिप्ट, ईन्दीरा गान्धिको शासनकालको भारत) पनि भेट्न सकिन्छ। यसै हुनाले प्रजातान्त्रिक आन्दोलनको लक्ष यि तीन राज्य शक्तिहरुलाई अलग गरेर जनताको हक र हितको रक्षा गर्नु रहि आएको छ्।

राज्यशक्तिको आंशिक पृथकिकरण र तिनिहरुका परिणाम

राज्यशक्तिहरुको पृथकिकरण अपूर्ण हुदा के के हुन सक्छन ति सम्भाबनाहरु लाइ अलि गहिरिएर केलाउन जरुरि छ। त्यसैले, अब केहिबेर तीन मध्ये दुई शक्ति एकै ठाँउमा भए भने कस्तो परिणाम होला त्यस्को बारेमा बिबेचना गरौं।

(क)     कार्यपालिका र न्यायपालिका एकै ठाउँमा रह्यो भने शासक/ प्रशासकले देशको कानुन बमोजिम शासन गरेका छन कि छैनन् भन्ने बिषयमा प्रश्न उठेमा त्यसबारे निस्पक्ष भएर निर्णय दिने ठाँउ रहदैन। फलत: प्रशासकहरु निरङ्कुश बन्ने खतरा रहि रहन्छ। जनताका प्रतिनिधिले बनाएका ऐन कानुन देखाउनका लागि मात्रै प्रयोग हुन सक्छन। यस्तो ब्यबस्था प्रजातान्त्रिक हुन सक्दैन। यो ब्यबस्थामा जनताका अधिकारहरुको रक्षाहुने ग्यारेटि हुदैन।

(ख)    त्यस्तै, न्यायपालिका र बिधायिका एकै ठाँउमा रहेमा (खास गरि अदालत संसदको प्रत्यक्ष अधिनमा रहने ब्यबस्था) बिधायकहरुलाई बिधान भन्दा बाहिर गएर नियम कानुन बनाउन सक्ने, वा बिधाननै परिबर्तन गरिदिने अधिकार प्राप्त हुन्छ। फलत: कुनै एक दलको पूर्ण बहुमत भएका बेला बिधायकहरुले देशकै बिधान शंसोधन गरि देशको सार्बभौमिकता वा अखण्डतामा संझौता गर्न सक्ने वा देशको शासन कुनै तानाशाहको हातमा सुम्पने संभाबना हुन सक्छ। यस्तो ब्यबस्थामा देशको सार्बभौमिकता, अखण्डता र प्रजातन्त्र सधै खतरामा पर्न सक्दछ।

(ग)    यदि बिधायिका वा संसद (बिधि निर्माण गर्ने शक्ति) र कार्यपालिका वा सरकार (बिधि अनुसार शासन गर्ने शक्ति) एकै ठाउँमा रहन गए भने शासक-प्रशासकहरुको हातमा स्बबिबेक प्रयोग गर्ने धेरै कानुनि ब्यबस्थाहरु राखिन सक्छन। त्यस्तो अबस्थामा सरकारलाई बैधानिक हिसाबलेनै धेरै हद सम्म निरङ्कुश बन्ने (जनताका अधिकारलाई कुण्ठित पार्ने र लगान असुल्ने) अबसर प्राप्त हुन जान्छ, जसमा न्यायपालीकाले कुनै हस्तक्षेप गर्न सक्दैन। यो परिपाटिमा राज्यशक्तिको दुरुपयोग गरेर ब्यक्तिगत लाभ आर्जन गर्ने अबसर पाउनका लागि आबश्यक शर्त भनेको संसदमा बहुमत कायम गर्न सक्नु नै हो। त्यसैले सचेत र सबल नागरिक समाज बिकासित नभएको अबस्थामा यो प्रणालि ले खास गरि संसदिय निर्बाचनमा अकल्पनिय बिचलनहरु गराउने प्रसस्त उत्प्रेरणाहरु प्रदान गर्दछ ।

त्यसैले, देशको सार्बभौमिकता, अखण्डता र जनताका सार्बभौम हक अधिकारहरूको रक्षा गर्न यि तीन प्रकारका राज्य शक्तिहरुलाइ कुशलता पूर्बक पृथक गर्न आबश्यक देखिन्छ।

राज्य शक्तिहरुको पूर्ण पृथकिकरण र शासकिय स्वरुप

बेलायति ढाँचाको संसदिय ब्यबस्थामा (अर्थात्, Westminster style of government,  Westminster भनेको बेलायतको संसद भबनको नाम हो) संसदमा बहुमत प्राप्त गर्ने दलले सरकार बनाउने र छानिएका सांसदहरुले नै सरकारमा गएर शासन गर्ने हुनाले बिधायिका र कार्यपालिका अभिन्न हुन्छन। त्यसैले यो प्रणालिमा शक्ति पृथकिकरण आंशिक मात्र हुन्छ – अदालत स्वतन्त्र हुन सक्छ। लिखित संबिधान नभएपनि परंपराको भरमा शासन चल्न सक्ने देश बेलायतमा नागरिक अधिकार पनि त्यसै गरि संरक्षित भएको छ, उनिहरुलाइ शक्तिको पूर्ण पृथकिकरण आबश्यक परेन। तर, प्रजातान्त्रिक संस्था, संस्कार, परम्परा र मूल्यहरु पूर्ण रुपले स्थापना नभइ सकेका देशमा ब्यक्तिगत स्वार्थबाट अभिप्रेरित नेताहरुलाइ नेतृत्वको पिंधमा मात्रै थेग्राउन नसकिने हुनाले यो बेलायति प्रणालि कुसाशन र चरम दण्डहिनता मौलाउने उर्बर भूमी बन्न पनि सक्छ भन्नेतिर पनि ध्यान दिन जरुरि देखिन्छ।

बेलायति शासन पद्धति अन्तर्गत संसदमा बहुमत प्राप्त गर्नुनै सबथोक भएकाले अबिकसित देशमा निर्बाचनका बेला बिभिन्नखाले धाँदलि  र अपराधहरु हुन सक्छन्। त्यति हुदा पनि कुनै पनि दलले प्रत्यक्ष बहुमत प्राप्त गर्न नसकेको अबस्थामा आबश्यक मत जुटाउन सरकारि पद-सेबा-सुबिधाको भागबण्डा गरिन सक्छ। त्यतिमात्र हैन, बहुमत प्राप्त दल भित्रैबाट पनि सरकारमा सामेलहुन नपाउनेहरुले गुट-उपगुट सृजना गरेर सरकार ढाल्ने खेलहरू खेल्न सक्छन्। बहुमतपाएको दलको सरकार पनि यसरि अस्थिर बन्न सक्छ। यसको ज्वलन्त प्रमाणको रुपमा प्रजातान्त्रिक कालको नेपाललाइनै हेरे पुग्दछ, भारत सम्म जानु पनि पर्दैन। अरु बेलायति पुर्ब उपनिबेशका कुरा त परै राखौं।

यसको मतलब हो – बेलायति ढाँचाको शासन प्रणाली भएका नेपाल लगायतका अन्य अबिकसित देशमा देखिने राजनैतिक बिकृतिहरु बिधायिका र कार्यपालिका बिच हुनु पर्ने शक्तिको पृथकिकरण नहुदा उत्पन्न हुने  – चोरलाइ चौतारो लागाउने खालको -गलत प्रकारका परिपाटिगत उत्प्रेरणाहरु (incentives) र तिनै उत्प्रेरणाबाट अभिप्रेरित, स्वार्थि, नैतिक धरातल खुस्केका नेताहरुको  स्वार्थलोलुप राजनैतिक रणनितिको योगको परिणाम हो भन्न सकिन्छ।

त्यसैले, जनताको हक अधिकारको संरक्षण गर्ने संबिधान बनाउदा यि तिन शक्तिहरुलाई छुट्याएर अलग्ग राख्न सक्नु पर्दछ। यो भनेको एक शक्तिले अर्काको बैधानिक कार्य क्षेत्रमा हस्तक्षेप पनि नगर्ने वा गर्न नपाउने तर बिधानले अख्तियार गरेको क्षेत्र बाहिर कसैले जान लागेका बखतमा अर्काले रोक्न सक्ने संबैधानिक ब्यबस्था हो। यसैलाई शक्तिहरुको पूर्ण पृथकिकरण भन्दछन। यस्तो शक्ति पृथकिकरणको ब्यबस्था अमेरिकी र फ्रान्सेली संबिधानमा गरिएको छ।

तर, फ्रान्सेली बिधानमा निर्बाचित राष्ट्रपतिले संसदबाट बहुमत प्राप्त ब्यक्ति (प्राय: सांसद नै) प्रधानमन्त्रिमा नियुक्त गर्नु पर्ने हुनाले र मुख्य कार्यकारि अधिकार प्रधानमन्त्रिमा रहने हुनाले सामान्य अबस्थामा यस्को चरित्र पनि बेलायति ढाँचाको सरकारको निकै नजिक देखिन्छ। त्यसैले हाम्रो जस्तो देशमा बिकशित भएका राजनैतिक बिकृतिहरु हटाउन फ्रान्सेली ब्यबस्था त्यति उपयोगि हुने देखिदैन।

अमेरिकी शासन प्रणालीमा यि तिनै शक्तिहरु पुरै पृथक गरिएका छन र एकले अर्कोलाई बाटो बिराउन नदिने गरि नियन्त्रण गर्ने ब्यबस्था गरिएको छ। यो प्रकारको पृथकिकरण अहिले सम्म नेपालमा गरिएका संबैधानिक परिबर्तनले अंगिकार गर्न नसकेको हुनाले नै आफ्नो हक हितको सुरक्षा खोजि रहेका नेपाली जनताले बारम्बार आन्दोलित भईरहनु परेको हो भन्ने मेरो निष्कर्ष रहेको छ। नेपाली जनताको त्यो चाहनालाइ पहिचान गरेर उपयुक्त संबैधानिक ब्यबस्था गर्ने मौका एकपटक फेरि आएको छ।

राज्य शक्तिको पूर्ण पृथकिकरण असम्भब कुरा भने हैन, खाली बेलायत वा भारतलाई प्रजातन्त्रको आदर्श नमुना मानेर हेर्दा अलि नमिलेको जस्तो देखिने मात्रै हो।

हाम्रो अनुभबले सिध्द गरि सकेको छ किनेपालमा बेलायति ढाँचाको, (अर्थात वेष्टमिनस्टर सैलिको) शासन पद्धतिले बिधिको शासन दिन सक्दैन;यो नेपालमा असफल भइ सकेको छ। यो परिपाटिले राजनितिलाई साह्रै फहोरि बनायो। लगान असुल्नेहरुले देशलाई बेसरि लुट्ने मौका पाए।त्यसैले नयाँ शासकिय स्वरुप चयन गर्ने बखतमा उनिहरु बेलायति ढाँचाको शासन ब्यबस्थाको पक्षमा, यसको रक्षक भएर जबर्जस्त रुपमा उभिने छन। बेलायति ढाँचाको शासन प्रणाली नभए जिम्मेवार सरकार बन्ने छैन र नेपाली क्षितिज बाट प्रजातन्त्र अस्त हुनेछ, सर्बसत्ताबादको उदय हुनेछ जस्ता बहुलठ्ठि तर्कहरु प्रस्तुत गर्न सक्ने छन। वास्तबमा प्रजातन्त्र राज्यशक्तिहरु पूर्ण पृथक भएको ब्यबस्थामा कति सम्म मौलाउन सक्छ र जन अधिकारको हैसियत के हुनेछ भन्ने बिषयमा सबैले राम्ररि केलाउनु र बुझ्नुपर्ने बेला आएको छ।

बिधिको शासन कायम गर्न नेपाललाई आबश्यक शासकिय स्वरुप

सारांशमा भन्दा, नेपालमा बिधिको शासन कायम गर्न आबश्यक शक्तिको पृथकिकरण गर्न संसदको मात्र हैन सरकार प्रमुखको पनि प्रत्यक्ष निर्बाचन गर्नु पर्ने र संगसगै बिधायकहरुलाइ सरकारमा जान प्रतिबन्धित गर्नु पर्ने देखिन्छ। यस्ले बिधायकहरुलाई बिधि निर्माणमा र सरकारका काम कारबाहिमा प्रश्न उठाउने अबसर प्रदान गर्ने छ भने, आफै भ्रष्टचारमा संलग्न भएर वा समर्थन बेचेर लगान उठाउने उद्देश्यले राजनितिमा आउनेहरुलाई दूरुत्साहित गर्ने छ। बिस्तारै राजनितिमा शुद्धिकरण सुरु हुदै जानेछ।

त्यस्तै, निर्बाचित सरकार प्रमुखले आफ्ना सहयोगिहरु (मन्त्रिहरु, सल्लाहकारहरु, आदि) नियुक्त गर्दा संसदबाट अनुमोदन गराउनु पर्ने वा मापदण्ड पुरा गर्नु पर्ने, र बजेट तथा अन्य आबश्यक कानुन को ब्यबस्था गर्दा संसदको समर्थन लिनु पर्ने संबैधानिक ब्यबस्था गरिदिंदा सरकार प्रमुखलाइ पनि होशियारिका साथ चल्नु पर्ने हुन आउछ। सरकारलाई किनेर लगानको ब्यापार गर्न त्यति सुगम हुने छैन। यसबाट जनताले आफै राहत पाउने छन। सरकार फेरिएको महशुस गर्न पाउने छन।

शक्तिहरुको पृथकिकरण गर्दैमा सबै समस्या र बिकृतिहरुको छु-मन्तर भइहाल्छ भन्ने होइन। खालि बदमासि गर्नेहरुलाई उत्प्रेरणाहरुको कमि हुने मात्रै हो। ‘नियम अनुसार’ लुटेर लगान असुल्न पल्केकाहरुले नयाँ बाटोको खोजि अबश्य गर्न थाल्नेछन, तिनै राज्यशक्तिहरुलाई एकैपटक खरिदगर्ने उपायहरु पनि अबलम्बन गर्न खोज्ने छन। तर, यहाँनेर बुझ्नै पर्ने गाँठिकुरा के भने एकै ठाँऊमा भएका दुई शक्तिहरुलाई भ्रष्ट बनाउन, किन्न जति सजिलो हुन्छ तिन ठाँऊमा छरिएका स्वतन्त्र शक्तिलाई भ्रष्ट बानाउन वा किन्न त्यति सजिलो हुदैन। यति मात्रैले पनि सुशासनको जग बसाल्न धेरै सहयोग गर्ने निश्चित छ। त्यसमाथि सचेत नागरिक समाज, जिम्मेवार पत्रकारहरु र अन्य पेशागत संगठनहरुको तिखो दृष्टि परि रहदा जनताका अधिकारलाइ कुण्ठित पारेर देश लुट्न खोज्ने लुटेराहरुलाई त्यति सजिलो हुने छैन, जाति अहिले छ।

शक्तिहरुको पूर्ण पृथकिकरण भएका अबस्थामा पनि केहि जटिल समस्याहरु नउठने हैनन्। जस्तो, सरकार प्रमुखमा जुन दलको उमेद्वारले चुनाब जित्यो यदि त्यहि दलले नै संसदमा पनि बहुमत प्राप्त गरेको अबस्थामा कार्यपालिका र बिधायिका बिचको अन्तर तत्कालको लागि हराउने छ। यस्तो अबस्थामा कुनै खास सरकार निरङकुश बन्ने अबसर उत्पन्न हुनेछ, बन्छ-बन्दैन त्यो अर्कै कुरा हो। सम्भाबनाको हिसाबले यो तर्कमा दम भएता पनि यो पनि बुझ्न जरुरि छ कि यस्तो अबस्थामा बनेको सरकार बेलायति ढाँचाको शासकिय स्वरुप अन्तर्गत बन्ने सरकार जस्तै हुने छ। त्यसैले यो खतरा अमेरिकि ढाँचामा जति छ, बेलायति ढाँचामा पनि त्यति नै छ।

तर, यदि संसदमा कुनै पनि दलको बहुमत नहुने अबस्था आयो भने प्रत्यक्ष निर्बाचनबाट बन्ने सरकार बेलायति शैलिबाट बन्ने सरकार भन्दा धेरै हद सम्म स्थिर रहन सक्छ। सयौ दलहरुको जमानामा यो एक महत्वपूर्ण गुण हो। बिकासले गति लिन राजनैतिक स्थिरता चाहिन्छ।

प्रत्यक्ष निर्बाचित सरकार प्रमुख हुने ब्यबस्थाका यि दुबै गुणहरु देशलाई लाभकारि छन। बल पुगेको बेला पारेर संसद र सरकार मिलेर केहि बदमासि गरिहाले भने पनि त्यो संबिधान सम्मत हुनै पर्ने हुनाले धेरै ठुलो नोक्सान भईहाल्ने सम्भाबना कम हुन्छ। र, अर्को निर्बाचनमा जनताले त्यस्को उचित मूल्याङकन गरि सुधारका बटाहरु अबलम्बन गर्न-गराउन सक्दछन।

प्रत्यक्ष निर्बाचित सरकार प्रमुख हुने प्रणालिको ठूलो दोष कुन बेला देखिन्छ भने जब सरकार प्रमुख र संसदमा भिन्न-भिन्न दलको बर्चश्व रहन्छ र तिनिहरु बिच कुनै नितिगत कुरामा टूलो सैध्दान्तिक मतभेद भएका कारण एकले अर्कालाई असहयोग गर्न उद्दयत रहि रहेका छन। यस्तो अबस्था सामान्यतया आईरहदैन, यदि आइपर्‌यो भने पुन: निर्बाचनको बाटोबाट निकास खोज्न सकिन्छ।

अमेरिकि शासन प्रणालिबारे थप जानकारि लिन यहाँ जानुस, अथवा यहाँ जानुस।

होम मूर्ति पन्त
१९ अप्रिल २०१४

यस बिषमा प्रकाशित अरु सान्दर्भिक सामाग्रिहरू:

प्रा  कृष्ण खनालको बिचार

 माननिय गगन थापाको बिचार

टीकाराम यात्रि संग गगन थापाको कुराकानि